县城商业作为县域线下消费的核心载体，其集聚消费和满足消费的功能偏弱，县城服务业主体发展也相对滞后

（作者邵春堡系北京大学中国战略研究中心研究员） 原载《中国改革报》2021年6月7日 进入 邵春堡 的专栏 进入专题： 国内国际双循环 改革开放 。经过40多年改革开放，我国的综合能力有了较大提升，实现了从经济弱国向经济大国的转变，从传统管理向公共服务和治理转变，从乡村为主的社会向城乡融合型社会转变，从温饱向小康的整体性转变。

当时西方发达国家也想更多地进入中国市场，那是个真诚合作和互利互惠的过程。全球化数字化推动更大范围更深程度的联结有利于内外双循环。建国初面对外部封锁，我国提出自力更生为主，争取外援为辅的建设方针，把重心放在自力更生的基点上。当我们现在纪念一些国家与我国早年建立起的较长岁月的双边友谊时，倍感来之不易，每个双边关系都值得十分珍视。内循环是把对内搞活作为基础，强调内部的发展质量和国内发展的灵活机制，坚持扩大内需，加快培育完整的内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。

要革除旧中国的经济政治制度及其相应的文化，就要建立人民民主的政治经济文化基础。面对繁杂的国际格局，我们积极畅通国内循环，就会吸引全球资源要素，进而形成构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，有利于形成我国参与国际竞争和合作的新优势。当然，又引发了新的争论。

凡此种种，使中国极易形成各级政府均与社会资本合作（PPP）的格局。地方政府通过创办开发区，将土地，尤其是非耕地进行资本化运作，筹措资金，主动为产业集群建设基础设施。反之，外需减少，不仅出口萎缩，招致投资下降，而且前期投资所形成的产能也会为之过剩，导致经济更易偏冷。尤其是随着人口的老龄化及少子化的发展，这种担心呈加重之势。

于是一个悖论由此产生：一方面，投资是增长的源泉。基建投资转型：瞄准低碳经济 过去几年中国的固定资产投资增速开始明显放缓，占GDP的比重已由50%左右的历史高点回落到目前的43%。

2015年后，因世界经济长期停滞的新常态，中国出口增速持续变缓，致使产能持续过剩，供给侧结构性改革因此开始。与此同时，需要指出的是，以地方融资平台为基本骨干的土地财政机制有一个暗含的前提，城市的土地价值在相当长的时期内都处于上涨的态势之中。二是，怎么看待作为经济发展重要驱动力的基建投资持续性。除民间投资范围扩大外，政府的投资决策权也下放到基层政府，从而极大地调动包括地方政府在内的社会各界的投资积极性。

上述的情况表明，以基建投资作为宏观调控的手段，是中国在实践中摸索出来的经验。其中劳动力极为富裕，1980年占世界劳动力总量的22.4%，资产和技术极为短缺，资产形成总额占全球的比重仅为2%，研发投入仅为0.5%。这是因为国际比较表明，发达国家投资占GDP的比重是在20%左右。地方政府隐性债务问题表面上是金融问题，但本质上是财政问题，既涉及央地财政关系，更涉及地方省市县财政关系。

反映在宏观经济表现上，就是出口引领着投资的涨落，从而引领着经济波动。因此，从总体上看，土地财政的正面意义是通过土地资本化，使原本低效，甚至无效土地资产变成有效投资的来源，进而通过基础设施建设带动更多产业资产投入，实现了资本滚雪球式的发展，一方面在实物形态上表现为物质资本的累积，另一方面在价值形态上表现为金融财富的积累。

对中国而言，绿色发展既具有现代化的指向意义，又是技术进步的方向。以地方融资平台为代表的地方隐性债务的快速发展，引发了社会各界的担心，不仅构成了2015年后供给侧结构性改革去杠杆的重要内容，而且日益成为近年来金融防风险的主要对象。

再如，在供给侧，采用多种措施鼓励城市基础设施和公用事业的PPP发展，其中首推城市管廊，通过PPP，既为民间投资创造参与机会，也为盘活政府的资产创造条件。这种有别于其他东亚经济体的基建投资及其机制，构成了中国的独特经验，一直为国际经济学界所关注。依此，以地养地，滚动开发。随着改革开放的深入，在上世纪90年代，如其他东亚国家和地区，中国也走上了出口导向性经济发展道路，相应地也就出现了东亚国家和地区通常的所谓经济外倾性问题。从全球的情况看，基建投资的转型的方向是绿色发展。按照2035年远景规划，从2021年开始到2035年的15年间，年均GDP增长维持在4.73%以上，才能实现GDP翻番，人均GDP达到2万美元以上。

据初步测算，如果2050年全球温度升高控制2度以内，中国将需要投资100万亿以上，如果控制在1.5度以内，中国的投资将超过138万亿，平均每年2.50万亿到3万亿。中国正处于工业化城市化进程之中。

其中不少具有世界意义，例如高铁、电网、水利设施等。1月-4月房地产新开工面积下降26%，销售面积下降20.9%。

然而，与这些东亚经济体不同的是，中国的地方政府通过设立开发区，不仅自己充当专业开发商，进行土地开发和基础设施建设，而且发展出了一整套基于土地批租制度的融资安排，既表现为地方融资平台的成长与壮大，也体现为地方政府隐性债务的生成与发展。当出口旺盛，与出口相关的厂房设备投资就会快速增长，相应地，经济就容易出现过热现象。

中国曾经采取走高度集中的计划经济体制，政府曾是唯一的投资者。相较于其他东亚经济体，土地财政是土生土长的中国国情。中国的土地财政机制可以这样描述：由于土地公有，中国的地方政府掌握着土地的使用权，因此在向市场经济转型转轨的过程中，形成了类似新加坡、中国香港等东亚经济体常见的土地批租制度。在这方面，有大量的基础性工作需要进行。

争论既涉及到短期宏观经济稳定，又涉及到长期经济增长的路径，更涉及到包括政府与市场关系的体制机制安排,并且随时代的变化，争论的重点也有所不同，从当年讨论的投资饥渴症一直到现在讨论资本无序扩张，常争常新加快福利国家建设，既符合一般规律的要求，也因应中国面临的特殊挑战。

也就是说，早在利用税收和转移支付等手段进行再分配之前，欧洲的收入差距就已经显著低于美国了。从一般规律和特殊挑战来看，中国提高社会福利水平的改革红利在于分母效应，即通过扩大经济总量和税源使支出更加可持续。

最后，福利国家建设并不限于再分配领域的政策举措，在初次分配和第三次分配领域也可以大有作为。由此出发，针对中国发展面临的崭新挑战，我们需要从以下层面把握占领社会福利竞赛制高点的要求和路径。

换句话说，分好蛋糕是做大蛋糕的必要前提，通过福利国家建设明显改善基本公共服务水平和均等化程度，可以打破经济增长的需求制约，实现合理增长速度进而达到扩大GDP总量的效果。其二，鉴于国内需求特别是居民消费日益成为经济增长的制约因素，运用多种举措扩大消费是当务之急。也就是说，福利国家建设是全社会的财务和道义责任，并不应该成为国家独自承担的财政负担。另一方面，在发展中保障和改善民生，通过再分配等途径构建中国特色福利国家、提高社会福利水平和均等化程度，是促进共同富裕目标实现和打破经济增长制约的关键之举，也是增强中国国家基础竞争力的重要任务。

实际上，在这里提到的初次分配领域的政策和制度安排中，很多都是社会福利体系的组成部分。由于通过再分配提高社会福利水平是为了解决现实的增长制约，因而这项建设事业不仅是有回报的，而且具有报酬递增的性质。

（作者为中国社会科学院学部委员） 进入 蔡昉 的专栏 进入专题： 共同富裕 。其次，社会福利水平提高可以确保经济在合理速度区间增长，创造真金白银的改革红利。

一方面，要把社会福利水平提高产生的GDP增长效果，即分母效应充分考虑到恒等式中，避免产生低估社会福利支出必要水平和可持续能力的倾向。新冠肺炎疫情在全球的大流行，进一步推低经济全球化潮流，正在改变国际经济循环格局和全球产业链布局。